【導讀】財政部發文明確專項債券由各地按照市場化原則自發自還，投資者自擔風險。經濟之聲《央廣財經評論》本期觀點：放開發債權，地方政府要負起責任量力而行。

　　央廣網財經北京4月8日消息 據經濟之聲《央廣財經評論》報道，按照年初的預算報告，今年將安排1000億元地方政府專項債券。為規范這類債券的發行，財政部昨天發布了《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》。

　　所謂地方政府專項債券，是指省、自治區、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券，專項債券期限分為1年、2年、3年、5年、7年和10年，但7年和10年期債券的合計發行規模不超過專項債券全年發行規模的50%。各地按照市場化原則自發自還，遵循公開、公平、公正的原則，發行和償還主體都是地方政府。投資者對披露信息進行獨立分析，獨立判斷專項債券的投資價值，自行承擔投資風險。

　　專項債券由地方政府自發自還，又必須做到“有借有還、再借不難”，全國政協委員、瑞華會計師事務所管理合伙人張連起說，這意味著在發債的環節，地方政府必須量力而為、言出必行。

　　張連起：它體現了“開前門堵后門”原則，財政不可能為這個地方政府性專項債券去兜底，通過完善債券的融資機制，給地方政府提供建設項目的融資平臺，控制和化解地方政府性債務風險。因為我們知道原來地方政府通過地方融資平臺融來的資金，有的是有公益性的，有的是非公益性的，有的是未來有收入的，或者是有基金的，有的是沒有的，都一股腦形成了重大風險，就是由政府來兜底。這一次已經明確規定，專項債券的發行，要有單向政府資金或者專項收入為償貸來源，這就明確就把地方政府債務風險管理的信息披露信用評級等納入一體化這樣一個管理模式。

　　專項債券主要用于有一定收益的公益性項目，在張連起看來，公益性項目引入專項債券，最直接的好處就是更廣泛地吸納社會資金，作用于公共服務。

　　張連起：新的預算法之前就是地方政府沒有融資渠道，只能靠一個融資平臺，通過這個資產，比如說地方政府持有的一些資產，進行抵押或者是進行資產證券化來發債。現在新的預算法規定以后，根據這個辦法，一方面拓展了舉債融資的渠道，完善舉債融資的機制，另外一方面深化控制和化解地方政府性債務風險，這個解決目前地方政府在做公益性項目的資金來源問題。

　　而投資者自擔風險，意味著發債資金用在什么地方、償債資金從哪兒來等等，政府必須做到讓這些信息公開透明。特別是開展專項債券信用評級，為社會提供了更為綜合、直觀的評價，便于投資者比較選擇。張連起認為，政府的責任主體更加清晰、明確。

　　張連起：地方政府不僅僅有發債條件，同時還要及時披露這些基本信息，還要披露財政經濟的運行情況，募投項目最近的收入或者是基金的風險以及投資者購買決策和其他信息，信息披露更透明，跟債務對應的專項收入或者政府性基金一對一更加鎖定，還有就是對一些償債期內一些重要情況，重要信息及時披露，不能有虛假記載，污染型的陳述或者重大遺漏。

　　關于財政部發文明確專項債券由各地按照市場化原則自發自還，投資者自擔風險，經濟之聲特約評論員代鵬對此作出解讀。

　　經濟之聲：財政部網站昨天公布《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》，這意味著，地方政府的一般債券和專項債券的發行管理文件都已經出臺，為今年1.6萬億元的地方政府債券發行工作鋪平了道路。首先請您梳理一下，這次公布的辦法有哪些突出的亮點？

　　代鵬：這里面有這么幾個方面，第一個方面反映了地方專項的債務，納入到政府的專項基金進行相應的對應，也就是說我在發債的時候，由財政進行一個總體性的兜底，現在來看這個債務的發行有一個固定的收付來源，一方面有收入和支出兩條線，另外一方面，收入來源保證這個債務本身有自償性。第二它是一種債券的形式，這種債券形式實際上就使得它必須納入到一個標準化的程序當中，第三，這次相對來說核定的這個總體債券發行，它是在省一級的財政，也就是說包括市縣在內，它要發行必須通過省一級財政來完成，而省一級的財政總發行規模也由財政部來進行總體把握。

　　所以在這一次我們來看，雖然我們制定了專項的發行辦法，但是總體上來看還帶有一定的嘗試性。換句話說，實際上未來發行的專項債券相應規模，總體上來說，遠遠低于我們支付能力的安全線。所以在這種情況下，專項債券在這一次發行過程當中，總體上很安全。從另一個方面來看，財政部也特別提出來，在發行這次專項債券的時候，鼓勵盡可能擴大相對的投資者，這樣的投資者既包括住房公積金，包括社保基金，包括企業年金、政府年金，包括保險公司，未來可能還會拓展到廣大的普通個體投資者，這實際上使得整個金融改革進一步深化，也給整個地方社會經濟發展納入了更多的資金來源，使得更多的沉睡資金進入高效運行的狀態，能夠比較有效的緩解目前由于公共支出相對于整體的社會融資的這樣一個緊張的狀態，所以它對經濟是一個利好。

　　經濟之聲：個人投資者有沒有可能成為政府的債主？

　　代鵬：個人投資者成為政府的債主應該說是一個指日可待的問題，我們大量的儲蓄掌握在個人投資者手中，中國金融市場長期發展，投資者可投資的產品相對來說有限，如果政府債券尤其是地方政府的專項債券，未來大規模鋪開以后，個人投資者未來進入這個債券市場可能更便利。但是從目前來看，由于每一個債券在每一個省發行的數量相對有限，在這種情況下短期內大規模向個人投資者鋪開，可能在成本和整個的綜合收益方面來說，還有一個不斷嘗試和認知的過程。

　　經濟之聲：地方專項債鼓勵投資者多元化，那么剛才列舉的一系列投資者中，預計哪些將會成為專項債券的主要投資者？

　　代鵬：目前來看，首先應該是社保基金，它相對來說需要一些投資產品，需要具有相對穩定的收益。同時這個專項債券目前來說，規定發行的期限也可能比較適合相對中期的投資者，這些中期投資者，可能包括一些企業年金，和政府年金，這里面需要注意一個方面，就是它的投資者最主要的是考慮到它的風險和收益相對應的關系。而我們目前發行這個債券，總體來看，它是按照相對固定利率的記賬式利息的計付方式，所以從目前來看，從中期、和中短期來看，社保資金和企業年金會成為它的首批投資者，從未來來看會逐漸鋪開。

　　經濟之聲：前面我們聽到了全國政協委員、瑞華會計師事務所管理合伙人張連起的觀點，主要說的是在發債的環節，地方政府務必做到公開、公平、公正。那么，在償債方面，要還得上債務，提高償債能力也是關鍵的一環。政府自發自還，難度大不大？對政府提高財務管理能力提出了什么要求？

　　代鵬：我們以前非常習慣于把政府的債務放在一個大盤子里面通盤去考慮，它這一次亮點就是我們要考慮它這個專項基金用于公益性的，同時有固定收益的項目。這個實際上就對政府提出了兩個方面的考驗，第一個方面的考驗就是在舉辦相對公益項目的時候，在使用這個專項的債務來源支出這個收入的時候，必須要進行相應的成本核算，這對整個政府的預算決策能力和評估能力提出了非常高的要求；從另外一個方面來看，它又使得我們這樣一個支出在政府基金內進行一個相對的閉環循環。

　　其他觀點：

　　中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任楊志勇說，辦法將規范政府直接負有償還責任的債務發行。因為專項債務直接對準項目，基本上可將其視為市政債。發債期限比較靈活，金融產品的期限結構多元化不僅便利投資者，對還款的地方政府來說，也能夠根據資金情況來決定發債期限，實現成本最小化。

　　財政部財科所研究員趙全厚說，以前地方政府融資很多項目以商業銀行信貸為主，也包括表外業務的影子銀行，這些都是受儲蓄制約的。融資平臺風險大，也是因為銀行“短平快”的特點。這次盡可能讓機構投資者購買，鼓勵中長期資本投資政府債券，能夠保證在5到10年之內，和較長期的項目建設進行期限匹配。積極利用中長期資本是《辦法》的一個亮點。

　　中誠信國際認為，我國地方政府債券的頂層設計框架已經基本搭建完成，這將為未來省級地方政府構建高效和便捷的融資通道打下堅實的基礎。未來，一般債券和專項債券可能將成為我國地方政府融資的主要形式。鑒于地方債務甄別后的存量較大，未來幾年內，專項債券的規模可能將遠遠高于一般債券，這將為地方存量債務置換提供重要的替代工具和風險化解渠道。